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詹成付:走中國特色的社會組織發展之路
發布日期:2017年11月10日

 

詹成付:走中國特色的社會組織發展之路

“中國特色的社會組織發展之路”,是一個重大命題,第一次明確提出這一重大命題的文獻,是不久前經黨中央、國務院同意印發的《關于改革社會組織管理制度促進社會組織健康有序發展的意見》(以下簡稱中辦發46號文件)。加強對中國特色的社會組織發展之路的研究,搞清其基本內涵和要求,并用于指導實踐,無論從理論研究上,還是從實踐推進上,都很有意義。我從三個方面就自己學習研究這個問題談一些粗淺認識和體會:一、什么是中國特色社會主義道路,二、中國特色的社會組織發展之路的基本內涵,三、走好中國特色的社會組織發展之路需要把握好的幾個問題。

什么是中國特色社會主義道路

有人會問,理解和把握中國特色社會組織發展之路,為什么要首先理解和把握什么是中國特色社會主義道路這一問題?是不是有點扯遠了、跑題了?我個人認為,沒有。因為中國特色社會主義道路與中國特色社會組織發展之路,是總體與具體、全局與局部的關系。一方面,從思維習慣上了解總體的、全局性的事情,有助于我們了解具體的、局部性的事情;另一方面,從理論邏輯上,中國特色社會組織發展之路體現著中國特色社會主義道路的本質屬性和要求,因此,要把握好中國特色社會組織發展之路的內涵,就要先搞清楚什么是中國特色社會主義道路。

(一)中國特色社會主義道路的內涵及特征

關于中國特色社會主義道路,2007年黨的十七大報告是這樣論述的:中國特色社會主義道路,就是在中國共產黨領導下,立足基本國情,以經濟建設為中心,堅持四項基本原則,堅持改革開放,解放和發展社會生產力,鞏固和完善社會主義制度,建設社會主義市場經濟、社會主義民主政治、社會主義先進文化、社會主義和諧社會,建設富強民主文明和諧的社會主義現代化國家。

2012年黨的十八大報告的論述既有繼承、又有發展:中國特色社會主義道路,就是在中國共產黨領導下,立足基本國情,以經濟建設為中心,堅持四項基本原則,堅持改革開放,解放和發展社會生產力,建設社會主義市場經濟、社會主義民主政治、社會主義先進文化、社會主義和諧社會、社會主義生態文明,促進人的全面發展,逐步實現全體人民共同富裕,建設富強民主文明和諧的社會主義現代化國家。

十七大和十八大概括的中國特色社會主義道路的基本內涵有四個要點:一是黨的領導,二是黨在社會主義初級階段的基本路線(一個中心兩個基本點),三是現代化建設的總體布局(五位一體),四是我國發展的目標。

中國特色社會主義道路有以下幾個鮮明特征:

——這條道路是科學的。它既堅持以經濟建設為中心,又全面推進政治建設、文化建設、社會建設、生態文明建設以及其他各方面建設;既堅持四項基本原則,又堅持改革開放;既不斷解放和發展社會生產力,又逐步實現全體人民共同富裕、促進人的全面發展。可以說,既堅持了科學社會主義的基本原理,又根據我國實際和時代特征賦予其鮮明的中國特色;既否定了封閉僵化的老路,也拒絕了改旗易幟的邪路。這是我們為什么要始終堅持這條道路,而不是別的什么道路的根本原因。

——這條道路是歷史形成的。它來之不易,是我們黨帶領人民歷經千辛萬苦,付出重大代價,長期探索、開創和拓展的結果。從以毛澤東同志為核心的黨的第一代中央領導集體的艱辛探索,到以鄧小平同志為核心的第二代中央領導集體的成功開創(鄧小平同志在黨的十二大開幕詞中第一次提出“把馬克思主義的普遍真理同我國的具體實際結合起來,走自己的路,建設有中國特色的社會主義”這個重大命題),到以江澤民同志為核心的第三代中央領導集體成功把中國特色社會主義推向21世紀,到以胡錦濤同志為總書記的黨中央成功在新的歷史起點上堅持和發展中國特色社會主義,再到十八大以后以習近平同志為核心的黨中央的成功拓展,等等,一代接著一代干,代代都有歷史性貢獻。這是我們為什么能夠在這條道路上走得好、走得穩的根本原因。

——這條道路是繼續發展的。因為實踐永無止境,只要我們堅持解放思想、實事求是、與時俱進,勇于變革、勇于創新,永不僵化、永不停滯,不為任何風險所懼,不被任何干擾所惑,中國特色社會主義道路就會越走越寬廣。這是我們對這條道路充滿自信的根本原因。

30多年來我國經濟持續快速發展,人民生活水平大幅度提升,綜合國力顯著增強,充分證明這條道路是實現中華民族偉大復興的唯一正確道路。全面建成小康社會,加快推進社會主義現代化,實現中華民族偉大復興,必須堅定不移走中國特色社會主義道路,并在實踐中持續不斷拓展這條道路,使這條道路越走越寬廣。

(二)習近平總書記對中國特色社會主義道路的有關重要論述

黨的十八大后,習近平總書記發表了一系列重要講話,其中在中國特色社會主義道路方面也有許多論述,對我們正確認識和科學把握中國特色社會主義道路、走好中國特色社會組織發展之路,有極其重要的指導作用。我從已公開出版的《習近平談治國理政》(外文出版社出版)《習近平總書記重要講話文章選編》(中央文獻出版社、黨建讀物出版社)《十八大以來重要文獻選編》(上卷、中卷,中央文獻出版社)摘錄一些,供大家學習領會。

——強調了這條道路的重要性。20121129日,在參觀《復興之路》展覽時,習近平總書記強調:“全黨同志必須牢記,道路決定命運,找到一條正確的道路多么不容易,我們必須堅定不移走下去。”201315日,他在新進中央委員會的委員、候補委員學習黨的十八大精神研討班上的講話中指出:“道路問題是關系黨的事業興衰成敗第一位的問題,道路就是黨的生命。中國特色社會主義,是科學社會主義理論邏輯和中國社會發展歷史邏輯的辯證統一,是根植于中國大地、反映中國人民意愿、適應中國和時代發展進步要求的科學社會主義,是全面建成小康社會、加快推進社會主義現代化、實現中華民族偉大復興的必由之路。”

——強調了堅持中國共產黨的領導對走好這條道路的極端重要性。2012124日,習近平總書記在首都各界紀念現行憲法公布施行30周年大會上的講話中指出:“堅持中國特色社會主義政治發展道路,關鍵是要堅持黨的領導、人民當家做主、依法治國有機統一。”201459日,他在參加河南省蘭考縣縣委常委班子專題民主生活會時指出:一定要認清“中國最大的國情就是中國共產黨的領導。什么是中國特色?這就是中國特色。中國共產黨領導的制度是我們自己的,不是從哪里克隆來的,也不是亦步亦趨效仿別人的。無論我們吸收了什么有益的東西,最后都要本土化”。同年1023日,他在十八屆四中全會第二次全體會議上指出:“黨的領導是中國特色社會主義最本質的特征,是社會主義法治最根本的保證。堅持中國特色社會主義法治道路,最根本的是堅持中國共產黨的領導。”

——強調了這條道路的由來。2013317日,習近平總書記在第十二屆全國人民代表大會第一次會議上的講話中指出:“實現中國夢必須走中國道路。這就是中國特色社會主義道路。這條道路來之不易,它是在改革開放30多年的偉大實踐中走出來的,是在中華人民共和國成立60多年的持續探索中走出來的,是在對近代以來170多年中華民族發展歷程的深刻總結中走出來的,是在對中華民族5000多年悠久文明的傳承中走出來的,具有深厚的歷史淵源和廣泛的現實基礎。

——強調了這條道路的歷史底蘊。201381920日,習近平總書記在全國宣傳思想工作會議上強調用“四個講清楚”闡明中華文化與中國道路、中國特色的關系,即講清楚每個國家和民族的歷史傳統、文化積淀、基本國情不同,其發展道路必然有著自己的特色;講清楚中華文化積淀著中華民族最深沉的精神追求,是中華民族生生不息、發展壯大的豐厚滋養;講清楚中華優秀傳統文化是中華民族的突出優勢,是我們最深厚的文化軟實力;講清楚中國特色社會主義植根于中華文化沃土、反映中國人民意愿、適應中國和時代發展進步要求,有著深厚歷史淵源和廣泛現實基礎。

——強調了這條道路的開放性。2012117日,習近平總書記在主持十八屆中央政治局第一次集體學習時指出:“發展中國特色社會主義是一項長期的艱巨的歷史任務,必須準備進行具有許多新的歷史特點的偉大斗爭。”要“不斷豐富中國特色社會主義的實踐特色、理論特色、民族特色、時代特色”。201671日,他在慶祝中國共產黨成立95周年大會上的講話中用八個“不忘初心、繼續前進”要求全黨同志,永遠保持謙虛、謹慎、不驕、不躁的作風,永遠保持艱苦奮斗的作風,勇于變革、勇于創新,永不僵化、永不停滯,繼續在這場歷史性考試中經受考驗,努力向歷史、向人民交出新的更加優異的答卷!

——強調了這條道路充滿的無限美好前景。黨的十八大以后,習近平總書記集中全黨智慧提出一個夢想,兩個百年奮斗目標,三大戰略(“一帶一路”建設、京津冀協同發展、長江經濟帶發展),四個全面戰略布局,五大發展新理念等一系列新思想新理念新戰略,進一步展現了中國特色社會主義道路的無限美好前景,堅定了億萬人民群眾跟黨走中國特色社會主義道路的信念和決心。人們有理由相信,中國道路一定能為世界發展貢獻中國經驗,能夠為完善全球治理貢獻中國智慧。

(三)中國特色社會主義總道路與具體道路的關系

中國特色社會主義道路,有總道路和具體道路之分。目前黨的已公開的重要文獻能夠查到的有以下(不完全統計):

中國特色自主創新道路;

中國特色新型工業化道路;

中國特色農業現代化道路;

中國特色信息化道路;

中國特色城鎮化道路;

中國特色社會主義政治發展道路;

中國特色社會主義文化發展道路;

中國特色反腐倡廉道路;

中國特色軍民融合式發展路子

中國特色和平發展道路;

中國特色社會主義工會發展道路;

中國特色社會主義法治道路;

中國特色扶貧開發道路;

中國特色社會主義群團發展道路;

中國特色社會組織發展之路;

中國特色衛生與健康發展道路,等等。

總道路和具體道路是相輔相成的。具體道路體現著總道路的屬性要求,按照總道路的規范和指引來發揮作用,不能脫離總道路的屬性要求另搞一套;具體道路實際是各個具體領域制度的總和,只有各個具體道路領域的制度成熟定型后,總道路的制度體系才能最后成熟定型。

中國特色社會組織發展之路的基本內涵

了解了什么是中國特色社會主義道路特別是學習領會了習近平總書記的重要論述精神,有助于我們把握什么是中國特色社會組織發展之路的內涵。據我們了解,目前還沒有文獻或文章來較為詳細地論述這一問題。我們不妨先看一看相鄰相近領域是如何論述的,最權威的就是習近平總書記和中央文件的論述,這里有兩個例子。

第一個例子,是習近平總書記論述中國特色社會主義法治道路問題(《習近平總書記重要講話文章選編》第206211頁)。20141023日,習近平總書記在黨的十八屆四中全會第二次全體會議上的講話中,對如何把握中國特色社會主義法治道路,有過精辟闡述。習近平總書記說:“道路問題不能含糊,必須向全社會釋放正確而又明確的信號。”“走中國特色社會主義法治道路是一個重大課題,有許多東西需要深入探索,但基本的東西必須長期堅持。”那么,在走中國特色社會主義法治道路上,哪些是必須長期堅持的基本的東西呢?習近平總書記從五個方面進行了闡述,強調五個“必須堅持”,即必須堅持中國共產黨的領導,必須堅持人民主體地位,必須堅持法律面前人人平等,必須堅持依法治國和以德治國相結合,必須堅持從中國實際出發。

第二個例子,是中共中央印發的《關于加強和改進黨的群團工作的意見》(201579日新華社公開發布)對中國特色社會主義群團發展道路的論述:中國特色社會主義群團發展道路,是對黨的群團工作長期奮斗歷史經驗的科學總結。這條道路是中國共產黨開展群眾工作、推進黨的事業的偉大創造,是黨領導群眾實現共同夢想的歷史選擇,是群團組織與時俱進、發展壯大的必由之路。這條道路是中國特色社會主義道路的重要組成部分,其基本特征是各群團自覺接受黨的領導、團結服務所聯系群眾、依法依章程開展工作相統一。緊接著這個文件從六個方面對這條道路進行了論述,即堅持黨對群團工作的統一領導,堅持發揮橋梁和紐帶作用,堅持圍繞中心、服務大局,堅持服務群眾的工作生命線,堅持與時俱進、改革創新,堅持依法依章程獨立自主開展工作。

這些相鄰相近領域的論述對我們認識和把握中國特色社會組織發展之路的內涵有幫助、有啟發:堅持黨的領導是共同之處。結合中辦發46號文件的學習,我感到,走中國特色社會組織發展之路,以下幾條應當予以充分重視。

(一)必須堅持中國共產黨的領導

走什么樣的社會組織發展道路,是由一個國家的基本國情決定的,如果我們把習近平總書記說的“中國最大的國情就是中國共產黨的領導。什么是中國特色?這就是中國特色。”“無論我們吸收了什么有益的東西,最后都要本土化。”這些話讀懂了,就好理解為什么必須堅持中國共產黨的領導這個問題了。黨的領導是中國特色社會主義最本質的特征,是走中國特色社會主義道路的重要內涵,既然總道路旗幟鮮明地規定了堅持黨的領導,那么,作為總道路組成部分的中國特色社會組織發展之路,講堅持黨的領導,就是題中應有之義了,也是符合邏輯的。反之,中國特色社會組織發展之路不堅持黨的領導,那就背離了總道路(中國特色社會主義道路)的要求,那就失去了中國特色的本質屬性了,不是社會組織發展的正確道路了。

也許有人問,我成立個社會組織,應該是國家憲法賦予我的公民結社權利,你要我在社會組織工作中堅持黨的領導,你是在干涉憲法賦予我的公民結社權利。這個觀點和認識有一些市場,但它是不正確的。不錯,我國憲法第三十五條確實有中華人民共和國公民有結社自由的規定,但我們要明確,這種結社自由是中國現行憲法規定的結社自由,不是別的國家特別是西方國家憲法規定的結社自由,不是無約束的結社自由。因為我國憲法還規定了公民在行使自由和權利的時候,不得損害國家的、社會的、集體的利益和其他公民的合法的自由和權利。我們還要明確,憲法序言里有多處“中國共產黨領導”“中國共產黨領導的”“中國共產黨領導下”的文字表述,明確規定了中國共產黨的領導地位,也就是說,在中國大陸境內的各族人民、一切國家機關和武裝力量、各民主黨派、各社會團體、各企事業單位都要在中國共產黨的領導下開展活動,從這個意義上說,社會組織不管是已經成立的,還是新成立的,還是將要成立的,都要接受黨的領導,這也是憲法規定的,這不是什么過分的要求。因此,不能把公民結社權與堅持黨的領導對立起來,用公民結社權來否定堅持黨的領導。事實上,正是因為有了黨的堅強領導,我國公民的結社權才得以順利行使,今后要行使得更好就必須更加自覺地堅持黨的領導。

解決了上述認識問題后,讓我們來討論一下堅持黨的領導要堅持什么,如何才能做到。因為堅持黨的領導,不是一句空話,不是一個口號,必須在宏觀、中觀、微觀這三個層面具體體現出來。

一是在宏觀層面,即從中央到地方到基層,各級黨委、基層黨組織要自覺履行主體責任、積極領導,不能光有領導之名而無領導之實,更不能放棄領導。目前,我們全國已登記的66萬多個社會組織,是分國家、省、市、縣四級登記的,我們的各級黨委對社會組織工作都有領導的責任和義務,要過問它們的發展狀況,有什么問題、有什么困難、今后的走向是什么。要研究制定扶持發展政策和監督管理政策,主動關心它們、聯系它們,解決它們的實際困難,而不是不管不問甚至無端指責,只有這樣才能領導得好。鄉鎮(街道)、城鄉社區雖然沒有登記的責任,但在它們周圍有比前述四級登記管理機關已登記的社會組織數量多得多的“草根組織”(據有關專家估算有幾百萬個)需要基層黨組織去領導、去管理、去聯系。這些草根社會組織每天都在干什么?它們的生存狀態如何?遇到的問題是什么?如何才能幫助解決?我們需要研究,需要拿出措施,需要有好的機制把這些社會組織攏在黨的周圍。特別是當今社會結構分化加劇,大量人員聚集在社區,社區草根組織如雨后春筍般出現的情況下,我們基層黨組織對它們了解多少、熟悉多少?基層工會、婦聯、共青團等群團組織又聯系、掌握多少草根組織?你不去聯系它,接近它,怎么領導它、引導它?大家不要小看這個作用,當年我們黨還不是執政黨,國民黨還在臺上,我們就是靠團結群眾、組織群眾、解決群眾的問題,代表群眾的利益,才取得了革命成功。毛主席早在1934年的《關心群眾生活,注意工作方法》一文中就指出:我們“應該深刻地注意群眾的生活問題,從土地、勞動問題,到柴米油鹽問題。”“一切這些群眾生活上的問題,都應該把它提到自己的議事議程上。應該討論,應該決定,應該實行,應該檢查。要使廣大群眾認識我們是代表他們的利益的,是和他們呼吸相通的。”“我們是這樣做了么,廣大群眾就必定擁護我們,把革命當作他們的生命,把革命當作他們無上光榮旗子。”如果我們不去像毛主席說的那樣“應該討論,應該決定,應該實行,應該檢查”,我們嘴上說再多的我對你領導、你要聽我的話,能有多大用?誰會聽你的?那些組織跳廣場舞的草根組織,規模高達幾十人、上百人乃至近千人,他們都組織得有條不紊,如果我們幫他們解決了一點實際困難,比如場地問題、比如用電問題,他們就會擁護黨的領導。你了解情況后,再派一些黨員加入進去,那就更好了。  

在西方,社會組織是和政府、市場并立的第三方或第三部門。在我國,社會組織工作、社會組織領域,是我們黨治國理政的重要工作、重要方面,我們不僅不能放棄,而且應當自覺地、主動地加強對這方面的領導。中央文件已經有明確部署,比如,從中央到地方建立社會組織工作協調機制,統籌、規劃、協調、指導社會組織工作;各級黨委和政府要把社會組織工作列入重要議事議程,列入績效考核內容;地方黨委和政府要建立完善研究決定社會組織工作重大事項制度,黨委常委會議定期聽取社會組織工作匯報;各部門黨委黨組要加強對本部門管理的社會組織的領導,等等,這都是主動行使好領導權的體現,要落實下去。

二是在中觀層面,即各級社會組織登記管理機關、業務主管單位、綜合職能部門要積極落實黨的領導,自覺維護黨的領導,用加強和改進黨的領導統領社會組織改革發展工作。社會組織的登記管理機關、業務主管單位、綜合職能部門,它們大多數是黨政部門,手里握有社會組織的“生死簿”,審批準入一個社會組織、注銷或取締一個社會組織、處罰一個社會組織,都應當放到是否有利于維護黨的執政地位,是否有利于擴大黨執政的群眾基礎,是否有利于黨完成執政使命的高度來考量、來安排。有了這種意識,我們的社會組織的登記管理機關、業務主管部門、綜合職能部門就會在社會組織的登記入口、檢查評估以及扶持政策制定和活動綜合監管中,把黨的主張貫徹到方方面面和各個環節。

三是在微觀層面,即各級各類社會組織必須自覺接受中國共產黨領導,把堅持黨的領導與社會組織依法自治有機統一起來。由于歷史的原因,西方在社會組織建設的經驗積累和話語權上一直處于高位優勢。改革開放以后,我們翻譯和出版了大量國外境外的“非政府組織”“非營利組織”“第三部門”“公民社會”等方面的書籍和文章,隨著這些書籍和文章的傳播,貫穿其中的思想觀點、價值理念等等也傳播開來,加上國內一些同志有意無意地給予推崇,這種傳播的勢頭很猛。有的人說話、演講“言必稱希臘”,有的同志寫文章,其藍本、其引文、其理念基本是西方的那一套。反觀我們自己的社會組織文化建設、社會組織價值體系和話語體系建設等,還沒有跟上,還很不適應時代的需要,這兩方面的情況加在一起就造成了一定程度或一定范圍的思想迷茫甚至混亂。比如,我到一個地方調研過程中就聽到他們介紹社區治理的辦法和經驗,說是多元治理,說各個組織是合作共治的關系。我就糾正說,這是西方的理念。在中國,中國共產黨不僅是一個執政黨,更是一個領導黨。習近平總書記說:“在當今中國,沒有大于中國共產黨的政治力量或其他什么力量。黨政軍民學,東西南北中,黨是領導一切的,是最高的政治領導力量,各個領域、各個方面都必須堅定自覺堅持黨的領導。”這是中國的領導制度和領導體制,國外少有、西方沒有。如果對這些東西不了解、不把握,簡單套用西方的那一套,肯定要碰壁。就拿基層治理來說,不少發達國家的基層確實是多元治理、合作共治,但中國不一樣。中國共產黨章程第三十二條明確寫道:“街道、鄉、鎮黨的基層委員會和村、社區黨組織,領導本地區的工作,支持和保證行政組織、經濟組織和群眾自治組織充分行使職權。”也就是說黨的城鄉基層組織是一切工作和一切組織的領導核心。不能僅講多元治理、合作共治,還要講多元中誰是領導,合作中誰是指揮,這樣才全面,才沒有簡單照搬照抄。

所以在中國,社會組織必須樹立主動接受中國共產黨領導的理念。落實這一要求,應從兩個方面著手;一是社會組織不僅要遵守國家法律法規,還要遵守各級黨委制定的路線、方針和政策,把堅持黨的領導貫徹到工作實踐中去。二是社會組織要支持有關方面開展社會組織黨的建設和黨的工作全覆蓋,把堅持黨的領導貫徹到社會組織自身建設中。這方面,2015919日,中共中央辦公廳印發了《關于加強社會組織黨的建設工作的意見(試行)》,同年1016日,中組部召開了“全國社會組織黨的建設工作座談會”,一個文件、一個會議都說得很清楚了,《關于加強社會組織黨的建設工作的意見(試行)》這個文件也公開發表了,大家可以找來好好讀一讀。這里有一個問題我要提醒我們做實際工作的同志特別是一些社會組織發起人和負責人注意,有的人對為社會組織黨建提供條件主動性、積極性不高,這其中一個重要原因是認為開展社會組織黨建對社會組織是個負擔。我認為這種看法是糊涂的。中國共產黨黨員不是普通人,他們是“有共產主義覺悟的先鋒戰士”,在工作實踐等多方面,黨員要發揮先鋒模范作用,黨組織要發揮戰斗堡壘作用。在社會組織中推進黨的組織和黨的工作全覆蓋,只會有利于社會組織的正確發展。我們登記管理機關的同志要不斷宣講這個道理,打消他們的顧慮或不正確看法。

(二)必須堅持非營利性和非行政性

這是社會組織的基本屬性,社會組織之所以是社會組織,社會組織之所以不同于企業等營利性組織,之所以不同于行政組織、政權機關,就在于它的非營利性和非政府性。非營利性是針對營利性而言的,非行政性是針對行政性而言的,只有同時具備這兩條,才能是社會組織。這次中辦發46號文件要求,要進一步厘清政府、市場、社會的邊界,使各自歸位,發揮各自功能,不能四不像,只有這樣,經濟社會才能健康發展。

關于非營利性,有關法律法規規定的非常明確。《中華人民共和國慈善法》第八條規定:本法所稱慈善組織,是指依法成立、符合本法規定,以面向社會開展慈善活動為宗旨的非營利性組織。《社會團體登記管理條例》第二條規定:本條例所稱社會團體,是指中國公民自愿組成,為實現會員共同意愿,按照其章程開展活動的非營利性社會組織。《基金會管理條例》第二條規定:本條例所稱基金會,是指利用自然人、法人或者其他組織捐贈的財產,以從事公益事業為目的,按照本條例的規定成立的非營利性法人。《民辦非企業單位登記管理暫行條例》第二條規定:本條例所稱民辦非企業單位,是指企事業單位、社會團體和其他社會力量以及公民個人利用非國有資產舉辦的,從事非營利性社會服務活動的社會組織。綜合有關法規政策,非營利性應從以下幾個方面來理解和堅持:一是不以營利為目的。為什么社會組織不能以營利為目的?舉個例子說明吧。一個基金會,可以在安全有效的前提下去投資、賺錢、營利,但基金會要清楚,你第一位的使命是盡快把慈善資源送到受益人手里,只有保證不耽誤這一使命的前提下,你的行為才是合理的,你如果不去完成第一使命,而是只顧賺錢,那就背離了基金會這一社會組織的設立宗旨,就有以營利為目的之嫌了。誰應該以營利為目的?那就是企業,是市場組織,它們的天職就是賺錢、營利而不是相反(當然是合理合法經營)。二是資產投入者對投入的資產不享有所有權。三是投入的資產及其孳息不被分配或變相分配。四是投入的資產及其孳息的使用和處分一直按照投入時的目的或者近似目的來使用。

所謂非行政性,類似國外的非政府性,也就是社會組織不是政府組織,不是政權機關,沒有行政職能,不能行使行政的職權,工作方式方法也與行政機關不同,各社會組織之間彼此獨立,無上下隸屬或指導關系。

在堅守社會組織非營利性和非行政性上,近年來我們作了不少努力。比如加強對社會組織非營利性的監督,嚴格核查非營利組織享受稅收優惠政策的條件,落實非營利性收入免稅申報和經營性收入依法納稅制度;加強對社會組織的稅務檢查,對違法違規開展營利性經營活動的,依法取消稅收優惠資格。再比如,我們貫徹落實《行業協會商會與行政機關脫鉤總體方案》,穩妥開展脫鉤試點;除法律法規有特殊規定外,政府部門不得授權或委托社會組織行使行政審批;國務院決定取消的行政審批事項,原承擔審批職能的部門不得通過任何形式指定交由行業協會商會繼續審批;嚴格執行中共中央辦公廳、國務院辦公廳《關于黨政機關領導干部不兼任社會團體領導職務的通知》《中共中央組織部關于規范退(離)休領導干部在社會團體兼職問題的通知》,從嚴規范公務員兼任社會團體負責人,因特殊情況確需兼任的,按照干部管理權限從嚴審批,且兼職一般不得超過一個;在職公務員不得兼任基金會、社會服務機構負責人等等。但總的看,這方面的問題還很多,還要繼續努力。

(三)必須堅持社會組織的服務功能

這個問題是社會組織非營利性、非行政性的外在體現,解決的是社會組織究竟要干什么的問題。自2004919日黨的十六屆四中全會通過的《中共中央關于黨的執政能力建設的決定》明確提出:“發揮社團、行業組織和社會中介組織提供服務、反映訴求、規范行為的作用”以后,“提供服務、反映訴求、規范行為”一直是社會組織的功能定位。2016年中辦發46號文件又重申了社會組織的這一功能定位,并在此基礎上進一步提出了“充分發揮社會組織服務國家、服務社會、服務群眾、服務行業的作用”的要求,可以說,“四個服務”的要求更加完善了社會組織的功能定位,只有符合“四個服務”要求的社會組織才是我們這個時代、我們這個社會所歡迎的社會組織,才符合中國特色社會組織發展之路的內在需要。

為什么要這樣說?大家知道,當我國完成社會主義改造、建立起社會主義制度后,人民就成為國家的主人,一個階級推翻另一個階級的你死我活的階級斗爭就不再是社會的主要矛盾,社會的主要任務就是搞建設,就是要進一步解放生產力,發展生產力,解決人民日益增長的物質文化需要同落后的社會生產力之間的矛盾。社會組織同國家政權機關之間、同市場組織之間以及社會組織自身之間都不存在利益的根本對立,不存在誰推翻誰的問題,大家都是社會主義建設事業的推動者、參與者、服務者。盡管各行為主體都有自身的利益考量,甚至相互之間以及內部還存在局部的利益沖突,但這種利益考量、利益沖突、利益協調,在社會主義制度框架內利用協商、共商、民主等方式是完全能夠調整完善的,不需要也不應該采取革命戰爭年代的暴力方式、極端方式、街頭政治的方式來進行。所以,流行的公民社會理論把公民社會看成是善的化身,把國家視為惡的根源,形成公民社會與國家兩極相互獨立而且對立的思維,或許適合西方國家的國情和需要,但不適合中國的國情和需要。

服務,既是中國特色社會主義大背景下社會組織的功能所在,也是中國特色社會主義大背景下社會組織的價值所在。如何服務?“四個服務”的要求講得很清楚:

首先是服務國家。社會組織要圍繞黨和國家工作大局,圍繞中國特色社會主義經濟建設、政治建設、文化建設、社會建設、生態文明建設,圍繞外交工作大局和祖國統一大業,找準工作的結合點和著力點,團結動員所聯系會員為完成黨和國家中心任務貢獻力量,促進改革發展、維護社會和諧穩定。不得從事、資助危害國家安全的活動。

其次是服務社會。主要是提供政府服務難以顧及的一些帶偏好性的服務、一些市場組織不愿意提供的消費品,以及滿足人們普遍性的交往偏好需求,等等。不得從事危害社會公共利益的活動。

再次是服務群眾。社會組織要做黨和政府聯系群眾的橋梁和紐帶,要多為群眾辦好事、解難事,維護和發展群眾利益,不斷增強自身影響力和感召力。要傾聽群眾呼聲、反映群眾意愿,把黨的決策部署變成群眾的自覺行動,把黨的關懷送到群眾中去。

最后要服務行業。要制定行業標準,協調行業利益,規范會員行為,等等。

(四)必須堅持依法自治

這個問題是解決社會組織發展的內生動力問題,也是走好中國特色社會組織發展之路的一個關鍵問題。大家知道,內因是事物發展變化的主要力量和關鍵,外因只有通過內因轉化才能起作用。如何堅守社會組織的非營利性、非行政性,如何堅持服務功能定位和宗旨,做到“四個服務”?這就需要構建依法自治的體制機制。為什么堅持依法自治這么重要?我們可以舉一些例子說明。比如,一些社會組織例如民辦學校、民辦醫院在登記時也承諾堅持社會組織的非營利性,但是人們慢慢地發現,他們說的和做的不一樣,他們在非營利的外表下干著大撈其錢的事情。一些社會組織巧立名目亂收費,有的甚至只收費不服務。有的社會組織內設機構、分支機構已經很多甚至難以有效運轉了,但還在那里不斷增添新的內設機構或分支機構。不少社會組織的自我糾錯能力很低,許多問題不是靠自身發現和糾正的,而是靠年檢、抽查、審計甚至黨的巡視組的巡視等外在力量發現并糾正的。

國家發展要靠自力更生,家庭幸福要靠其成員同心協力,社會組織也是一樣的道理,要練內功。社會組織自身的問題都靠外在力量去解決不是治本之策。事實反復說明,一個社會組織沒有一套健全成熟的民主選舉、民主決策、民主管理、民主監督制度機制,即使被審批許可入了門,它也走不遠、長不高、活不好。總結歸納成功的社會組織的經驗,一個非常重要的普遍現象,就是社會組織內部有一套好制度、好機制,靠制度機制調動和激發方方面面的活力,約束會員的行為。哪些東西是社會組織必須要建立的制度和機制?中辦發46號文件講了很多也很全面,概括起來四個方面最重要:

一是建立健全法人治理結構,主要是建立和完善會員大會(會員代表大會)、理事會、監事會制度,使社會組織成為權責明確、運轉協調、制衡有效的法人主體,獨立承擔法律責任。

二是要在社會組織中建黨組織。文件規定社會組織中的黨組織不僅要把握正確的政治方向,還要對社會組織重要事項決策、重要業務活動、大額經費開支、接收大額捐贈、開展涉外活動等提出意見。

三是建立健全一套日常從業人員錄用培訓、薪酬待遇、財務管理、項目運作、會費管理、廉潔自律等規章制度,并嚴格執行。

四是支持和發展社會組織自律聯盟。支持和發展社會組織自律聯盟,以民帶民、以民管民,這也是社會自治的有效方式,在一些國家有較為成熟的經驗,比如,一些社會組織自律聯盟通過制定行為規則、評估標準、聲譽管理等形式來規范成員的行為,都有較好的效果。我國也開始重視社會組織的行業組織的自律建設。《中華人民共和國慈善法》112條里就有兩條(第十九條、第九十六條)強調慈善行業組織應當建立健全行業規范,加強行業自律問題。這次中辦發46號文件明確指出:“探索建立各領域社會組織行業自律聯盟,通過發布公益倡導、制定活動準則、實行聲譽評價等形式,引領和規范行業內社會組織的行為。”

總之,要把社會組織培養成自己能夠開拓、自己能夠運作、自己能夠糾錯這樣一種主體,只有這樣的社會組織才是我們所需要的。

當然,講社會組織的自治需要注意的是,這種自治是有底線的,那就是符合法律規定,或者不與法律法規相抵觸。雖然我國還沒有單獨的社會組織法,但慈善法已經出臺,社會團體、基金會和社會服務機構登記管理條例正在修改,不久就會出臺,另外黨和政府還制定了為數不少的規范性文件,因此,社會組織的依法自治問題總的說是有依據的。

(五)必須堅持兩手抓,即一手抓積極引導發展一手抓嚴格依法管理

這是走好中國特色社會組織發展之路的又一個重要問題,它解決的是社會組織發展的外在條件、外在環境問題。社會組織要走得好,內生動力是第一動力,是最主要的,但不意味著外在條件可有可無、無足輕重。有些時候,社會組織的內生動力也是外在條件和環境“逼”出來的,有的離開了外在的緊約束,離開了“逼”這一推力,內生動力也會失靈。因此,只有內外結合,共同作用才能使社會組織走得更遠、走得更好。

對黨和政府來說,解決社會組織發展的外在條件和環境問題,必須有兩手:一手是引導、培育、扶持,這是激勵的一手;一手是監督、管理、檢查,這是約束的一手。

這兩手都要有,而且都要硬,不能只有一手,也不能一手硬、一手軟。目前,從全國來看,各地的“兩手”都有了,但實事求是地講,哪一手都不太硬,哪一手都有還可以進一步硬的空間。因此,中辦發46號文件用較大篇幅來闡述這一問題。

關于引導、培育、扶持的四條政策

一是政府購買服務政策(給社會組織錢,這是加法)。比如文件規定,逐步擴大政府向社會組織購買服務的范圍和規模,對民生保障、社會治理、行業管理等公共服務項目,同等條件下優先向社會組織購買。還比如文件規定,中央財政繼續安排專項資金,有條件的地方可參照安排專項資金,支持社會組織參與社會服務,加強社會組織能力建設,有計劃有重點地扶持一批品牌性社會組織。

二是完善稅收優惠政策(給社會組織減負,這是減法)。比如文件規定,要落實國家對社會組織各項稅收優惠政策,符合條件的社會組織按照有關法律法規享受相關稅收優惠政策。財政、稅務部門要研究完善社會組織稅收政策體系和票據管理制度,改進和落實公益慈善事業捐贈稅收優惠制度。

三是完善人才政策(給社會組織提升素質,這是乘法)。比如文件要求,要把社會組織人才工作納入國家人才工作體系,對社會組織的專業技術人員執行與相關行業相同的職業資格、注冊考核、職稱評定政策,對符合條件的社會組織專門人才給予相關補貼,將社會組織人才納入國家專業技術人才知識更新工程。比如建立社會組織負責人培訓制度,積極向國際組織推薦具備國際視野的社會組織人才。還比如要求有關部門和群團組織要將社會組織及其從業人員納入有關表彰獎勵推薦范圍。

四是給社會組織發揮作用的舞臺(給社會組織賦能,這是乘法)。比如文件要求,要結合政府職能轉變和行政審批改革,將政府部門不宜行使、適合市場和社會提供的事務性管理工作及公共服務,通過競爭性方式交由社會組織承擔。比如文件要求給社會組織在促進經濟發展、管理社會事務、提供公共服務的舞臺,支持社會組織尤其是行業協會商會在服務企業發展、規范市場秩序、開展行業自律、制定團體標準、維護會員權益、調解貿易糾紛等方面發揮作用,使之成為推動經濟發展的重要力量;支持社會組織在創新社會治理、化解社會矛盾、維護社會秩序、促進社會和諧等方面發揮作用,使之成為社會建設的重要主體;支持社會組織在發展公益慈善事業、繁榮科學文化、擴大就業渠道等方面發揮作用,滿足人民群眾多樣化需求,等等。

關于嚴格監督管理的五條政策

一是管理好人(發起人、負責人)。比如要求加強對社會組織發起人、擬任負責人資格審查。將社會組織發起人的資格、人數、行為、責任等事項納入有關行政法規予以規范。發起人應當對社會組織登記材料的合法性、真實性、準確性、有效性、完整性負責,對社會組織登記之前的活動負責,主要發起人應當擔任首屆負責人。建立發起人不良行為記錄檔案。發起人不得以擬成立社會組織名義開展與發起無關的活動,禁止向非特定對象發布籌備和籌款信息。黨政領導干部未經批準不得發起成立社會組織。經批準擔任發起人但不履行責任的,批準機關要嚴肅問責。2016925日新華社公布的中共中央辦公廳、國務院辦公廳《關于加快推進失信被執行人信用監督、警示和懲戒機制建設的意見》明確規定,要限制失信被執行人設立社會組織以及擔任社會組織負責人。

二是管理好錢,建立民政部門牽頭,財政、稅務、審計、金融、公安等部門參加的資金監管機制,共享執法信息,加強風險評估、預警。民政、財政部門要推動社會組織建立健全內控管理機制,嚴格執行國家有關財務會計制度和票據管理使用制度,推行社會組織財務信息公開和注冊會計師審計制度。財政部門要加強對社會組織財政、財務、會計等政策執行情況的監督檢查,發現問題依法處罰并及時通報民政部門。稅務部門要推動社會組織依法進行稅務登記,對于沒有在稅務機關登記的社會組織,要在本意見下發后半年內完成登記手續;加強對社會組織非營利性的監督,嚴格核查非營利組織享受稅收優惠政策的條件,落實非營利性收入免稅申報和經營性收入依法納稅制度;加強對社會組織的稅務檢查,對違法違規開展營利性經營活動的,依法取消稅收優惠資格,通報有關部門依法處罰社會組織和主要責任人。審計機關要對社會組織的財務收支情況、國有資產管理使用情況進行審計監督。金融管理部門要加強對社會組織賬戶的監管、對資金往來特別是大額現金支付的監測,防范和打擊洗錢和恐怖融資等違法犯罪活動。中國人民銀行要會同民政部加快研究將社會組織納入反洗錢監管體系。

三是管理好活動(包括境內活動、境外活動)。各級政府及有關部門要按照職能分工加強對社會組織內部治理、業務活動、對外交往的管理。

民政部門要通過檢查、評估等手段依法監督社會組織負責人、資金、活動、信息公開、章程履行等情況,建立社會組織“異常名錄”和“黑名單”,加強與有關部門的協調聯動,將社會組織的實際表現情況與社會組織享受稅收優惠、承接政府轉移職能和購買服務等掛鉤。民政部門要會同有關部門建立聯合執法制度,嚴厲查處違法違規行為,依法取締未經登記的各類非法社會組織。對被依法取締后仍以非法社會組織名義活動的,公安機關要依法處理。

行業管理部門要將社會組織納入行業管理,加強業務指導和行業監管,引導社會組織健康發展,配合登記管理機關做好本領域社會組織的登記審查,協助登記管理機關和相關部門做好對本領域社會組織非法活動和非法社會組織的查處。

外交、公安、物價、人力資源和社會保障等部門對社會組織涉及本領域的事項事務履行監管職責,依法查處違法違規行為并及時向民政部門通報。

實行雙重管理的社會組織的業務主管單位,要對所主管社會組織的思想政治工作、黨的建設、財務和人事管理、研討活動、對外交往、接收境外捐贈資助、按章程開展活動等事項切實負起管理責任,每年組織專項監督抽查,協助有關部門查處社會組織違法違規行為,督促指導內部管理混亂的社會組織進行整改,組織指導社會組織清算工作。

四是管理好全國性社會組織。對跨領域、跨行業以及業務寬泛、不易界定的社會組織,按照明確、清晰、聚焦主業的原則,加強名稱審核、業務范圍審定,聽取利益相關方和管理部門意見。嚴禁社會組織之間建立垂直領導或變相垂直領導關系,嚴禁社會組織設立地域性分支機構。對全國性社會團體,要從成立的必要性、發起人的代表性、會員的廣泛性等方面認真加以審核,業務范圍相似的,要充分進行論證。活動地域跨省(自治區、直轄市)的社會組織比照全國性社會組織從嚴審批。

五是把住入口和敞開出口。文件對入口講的多,對出口也有明確規定。比如,要求健全社會組織退出機制。對嚴重違反國家有關法律法規的社會組織,要依法吊銷其登記證書;對弄虛作假騙取登記的社會組織,依法撤銷登記;對未經許可擅自以社會組織名義開展活動的非法社會組織,依法予以取締。完善社會組織清算、注銷制度,確保社會組織資產不被侵占、私分或者挪用。

(六)必須堅持尊重實踐、有序推進

這既是思想路線,也是工作方法,對走好中國特色社會組織發展之路有重要作用。

一是既不超越階段,也不因循守舊、墨守成規。比如,“政社分開”大家都能耳熟能詳,這個要求放到20世紀90年代你能做到嗎?做不到。因為那個時候我們的社會主義市場經濟改革才剛剛提出來,實踐還沒有展開,經驗還沒有,各方面的需求還不強烈。那個時候,像黨政領導干部兼職和離退休干部兼多職以及取酬等問題都很普遍,也很正常。那個時候,你要開展這方面的改革會遇到方方面面的反對。現在為什么能推開?因為社會主義市場經濟體制越來越健全,要求政企分開、政資分開、政社分開,要求厘清政府、市場、社會邊界,各自回歸自己的本位,所以就要求推行行業協會商會與行政機關脫鉤,推進社會組織政社分開,如果這個時候我們不推行政社分開,而是允許一些行業協會繼續“戴市場的帽子,拿政府的鞭子,坐行業的轎子,收企業的票子,供官員兼職的位子”,就會制約經濟社會發展,就有點墨守成規,就會犯“右”傾錯誤。

二是要統籌兼顧。西方國家是“三分法”:政府、市場、社會,把社會組織看成是與政府組織、市場組織相并列的第三部門,這個分法目前在中國恐怕還不行,因為在我們的社會組織之外還有更多的組織,首先是中國共產黨的基層組織440多萬個,它們不僅為黨服務,也為群眾服務,它們比社會組織數量要大,作用還要大,這個西方社會沒有。其次,我們有各類事業單位110萬個,工作人員多達3000萬余人,分布在教科文衛體等許多領域,是提供公共服務的巨大力量,在中國它們不是社會組織。再次,我國還有人民團體、群眾團體比如工會、共青團、婦聯、中國科協、全國僑聯、全國臺聯、全國青聯、全國工商聯、全國文聯、中國作家協會、全國新聞工作者協會、中國對外友協、中國人民外交學會、中國貿促會、中國殘聯、宋慶齡基金會、中國法學會、中國紅十字總會、中國職工思想政治工作研究會、歐美同學會、黃埔同學會、中華職業教育社,以及中國老年協會、全國計生協會等等24家機構,這些機構有著和社會組織相同或相近的名稱,但它們不是社會組織,它們上下對口一體化,經費財政有保障,權力大、能量也大,這是在西方所沒有的。最后,我國還有數量龐大的國有企業,特別是央企,有的還履行著特殊職能。上述種種情況,都是我們的社會組織改革發展過程中要考慮的。從某種角度說,社會組織發展的空間取決于這些相鄰領域改革的進展特別是事業單位改革的進展,如果我們不考慮這些情況而一味埋頭搞“獨狼”式的社會組織改革或建設,效果是不會好的。

三是要試點先行。在中國,實踐特色最典型的就是試點,最具代表性的就是鄧小平同志的“摸著石頭過河”的論斷。習近平總書記201311月在十八屆三中全會第二次會議上的講話中指出:“摸著石頭過河,是富有中國智慧的改革方法,也是符合馬克思主義認識論和實踐論的方法。”“對必須取得突破但一時還不那么有把握的改革,就采取試點探索、投石問路的方法,先行試點,尊重實踐、尊重創造,鼓勵大膽探索、勇于開拓,取得經驗、看得很準了再推開。”目前行業協會商會與行政機關脫鉤就是要分三批試點后再全面推開。這次中辦發46號文件依然強調有試點的東西,如文件要求對已經成立的科技類、公益慈善類、城鄉社區服務類社會組織,本著審慎推進、穩步過渡的原則,通過試點逐步按照對直接登記社會組織的管理方式進行管理。民政部要會同有關部門制訂全國性社會組織試點方案,具體負責組織實施。地方社會組織試點工作,在各省(自治區、直轄市)黨委和政府統一領導下,由民政部門具體負責組織實施,試點方案要根據當地情況研究制訂。具備條件的地方可探索“一業多會”。已開展試點工作的地區要根據本意見精神進一步完善試點工作。總之,通過不斷試點,把成熟的經驗上升為政策,把成熟的政策固定為法律法規,用于指導實踐,并在實踐中豐富完善,這應是一個重要方針。

走好中國特色社會組織發展之路要做到“六個必須” ,即必須堅持中國共產黨的領導,必須堅持非營利性和非行政性,必須堅持社會組織的服務功能,必須堅持依法自治,必須堅持兩手抓,必須堅持尊重實踐、有序推進,這“六個必須”是戰略問題,要樹立自信,保持定力,長期堅持。

走好中國特色社會組織發展之路

需要處理和把握好的若干問題

在走好中國特色社會組織發展之路的歷史進程中,還有一些問題比如“登記與不登記”“大與小”“多與少”“有與無”“放與管”“內與外”“網上與網下”等也不能忽視。如果說“六個必須”是影響社會組織發展的戰略問題,那么這七個問題就是影響社會組織發展之路的策略問題,具有戰術意義,也要處理好。

(一)關于登記與不登記的問題

“登記”就是指納入社會組織登記管理系統,“不登記”就是不納入社會組織登記管理系統,這是個登記管理上有所為有所不為的問題。在這個問題上有兩種觀點,一種觀點認為,不管規模如何,社會組織都應該到登記管理機關登記,只有這樣,才能使社會組織有合法的身份,才能對社會組織進行依法監管。為此,還有人舉出我國有多少萬個社會組織特別是社區里的草根組織沒有被登記、沒有取得合法身份的數據,有的甚至怪罪登記管理機關不改革、思想僵化,云云。另一種觀點認為,社會組織只應登記有一定規模的,而社區性的社會組織絕大多數不要納入登記范圍。

我基本贊同第二種觀點。主要理由是:第一,不把草根性社會組織納入社會組織登記范圍,是我國社會組織建設的一條較為成功的經驗,應當堅持。早在199810月國務院頒布的《社會團體登記管理條例》就明確規定“機關、團體、企業事業單位內部經本單位批準成立、在本單位內部活動的團體”,不納入本條例規定登記的范圍。第二,登記管理機關必須有所為、有所不為,甚至可以說只有有所不為,才能有所為。在我國四級登記管理機關中,縣級的工作力量最弱,好一點的縣級民政局有一個公務員負責社會組織登記管理工作,差的有半個人,最差的連半個人也沒有,是招聘的臨時工在干這個活兒。我們不能也不應該批評基層這個民政局局長,因為他沒有編制,他能找點錢招聘個把人來干這活兒就已經很有覺悟了。那你能批評縣長、縣編辦主任嗎?也不能,因為他也沒有編制了,編制早用完了。前兩年,我在廣西一個地級市掛職時,我們市長的口頭禪有兩句很典型,他說,有兩種議題你(們)不要找我商量,我也不會提交市政府常務會議來討論:一個是你要錢的議題(沒有錢),一個是你要編制的議題(也沒有了)。現在我國2800個縣級行政單位中,平均每個縣都已經登記管理了150個以上的社會組織,你還把成千上萬的社區性社會組織也拿到登記管理機關來管理,你有力量和手段嗎?你管得好嗎?所以必須抓大放小,有所為有所不為,不要大包大攬。第三,不把絕大多數草根社會組織納入登記管理,并不是放任自流、大撒把,而是把它們納入城鄉居民自治制度和企事業單位民主管理制度之中。我國城鄉基層群眾性自治制度,作為我國的一項基本政治制度,已經成熟,早已載入憲法和中國共產黨章程,這是中國特色和優勢,別的國家沒有的。我們黨400多萬基層黨組織絕大多數分布在城鄉基層和企事業單位,草根社會組織的骨干成員大多數是本地居民,鄉鎮村、街道社區黨組織和群眾性自治組織對它們看得見、管得住,也管得好。既然城鄉群眾性自治組織能夠管得好,也應該管的事,我們社會組織登記管理機關為什么還要去干這種吃力不討好的事呢?這次中辦發46號文件的精神講得很好,文件論述了三種管理社區性社會組織的方式:一是由縣級民政局進行登記管理;二是由街道辦事處(鄉鎮政府)實施管理;三是在街道(鄉鎮)成立社區社會組織聯合會,“以民管民”。在實際操作中,第一種方式要盡量少些;第二和第三種方式是常態。

(二)關于大與小的問題

這里的“大”“小”主要是指單個社會組織的體量和規模。社會組織的規模是不是越大越好?全國性社會組織、跨省區的社會組織以及省級社會組織是不是越多越好?這是個必須回答的問題。一般來說,同類社會組織的規模與登記機關的層級成正相關的關系,也就是說登記管理機關層級越高,社會組織規模越大,反之亦然。目前,全國性社會組織僅占全部社會組織總量的0.37%,省級社會組織占7.3%,地市級社會組織占21.3%,縣級社會組織占71.1%,總體上呈正“金字塔”形。我們大膽設想一下,如果社會組織的規模結構是個倒“金字塔”形,也就是說全國性社會組織在社會組織規模結構中不是目前最少的那一類,而是最多的那一類,那我們國家將會是一個什么的情景和狀況?肯定是天下大亂。

我們要很好地理解中辦發46號文件里有關社會組織“大”與“小”安排的深刻用意。文件第三部分用了“大力培育發展社區社會組織”,并用降低準入門檻、積極扶持發展、增強服務功能等3節來論述,而對全國性、跨區域的社會組織從登記到日常管理使用的字眼都是“嚴格”“嚴禁”“嚴厲”“從嚴”,沒有使用“大力培育發展”的字眼。為什么在“大”與“小”上會是這樣兩種截然不同的態度和要求?這是需要我們很好領會和把握的地方。我體會:第一,社區性的社會組織貼近群眾生活,能夠最直接滿足群眾的需要;而大的社會組織接地氣要差一些。第二,社區性社會組織規模小,組織成員都能夠直接參與,自己的事情自己辦,自己的領頭人自己選,自己組織的規矩自己直接定,有什么事情大伙一商量就可以定了,而大的社會組織受益最多的是該組織的領導成員,普通會員很難直接參與到組織的決策管理事務,從這個角度來說,社區性社會組織中受鍛煉最多的是普通群眾,而大的社會組織受鍛煉最多的是精英。第三,社區性的社會組織絕大多數是熟人,好管理,風險小,即使出了什么問題對社會面上的沖擊和危害也不會太大。而大的社會組織基本是陌生人社會,管理難度大,特別是全國性社會組織,成員分布在全國各地,成員多、能量大,一旦出了問題對社會造成的危害都是難以估量的。

因此,在實際工作中特別是在整個社會主義初級階段,我們從事社會組織登記管理實際工作的同志頭腦里要有一根冷靜的弦、不要頭腦發熱,那就是要把群眾的結社熱情往基層引,往與群眾利益最直接的身邊問題引,也就是往縣市層面引,而不是相反,這對我國社會主義民主政治發展有好處,對社會穩定發展有好處。

(三)關于多與少的問題

多與少,雖然是個數量問題,但會刺激結社情緒。對一個國家或一個地區來說,有多少社會組織才算比較合理、比較可行?在社會主義初級階段100年里,我們全部的中心工作是一心一意搞建設特別是經濟建設,在這種情況下,我們是把群眾結社的胃口吊得高高的好呢,還是適度控制一下為好?這是個重大問題。我們國家從1949年新中國成立到1965年文化大革命前夕,大約有全國性社會團體近百個,地方性社團6000多個。改革開放后迅速發展,到2015年底發展到了66.2萬個,可以說是今非昔比。那么,我們究竟要成立多少個社會組織才算是盡頭?有的人認為,應引進西方學術界的“萬人社會組織數”來作為我們社會組織發展數量的指引。實事求是地說,這個概念有其合理的一面,也有不合理的一面。合理的一面是自己跟自己比,比如幾年前如何如何,現在如何如何;不合理的一面是容易抽象掉客觀實際,把處于不同發展階段的國與國之間、地區與地區之間放到一個平臺和標準來比。按照這個概念,每萬人口中社會組織數量越多,就表明越先進,越受到鼓勵,這個導向會害死人的。我們可以設想一下,你這個地方每萬人有10個社會組織,我這個地區每萬人中有30個社會組織,他那個地區每萬人中有100個社會組織,在這種價值導向下,受表揚的是每萬人中有100個社會組織的地區,前面兩種情況都要受批評。這一概念的極端情況是13億人口中弄出13億個甚至更多個社會組織才是應該的,這會給我們這個國家和社會帶來什么情況?不堪設想。所以,我認為“萬人社會組織數”有不合理的地方還是有道理的。

社會組織是多一些好,還是少一些好,這個問題如果脫離國情,脫離經濟社會發展的階段性特征,脫離社會的需要,就會陷入空談,就會給社會帶來危害。我認為社會組織數量的多與少有三個維度可以參考:

第一,經濟社會發展的需要。比如上海市的市場經濟體制比較完善,政府、市場、社會邊界較為健全,社會各方面對社會組織的需要比較旺盛,“萬人社會組織數”就較高些,這是符合上海經濟社會發展的要求的,但我們不能把上海的情況搬到中西部地區市場經濟還不發達的地方去硬套,要求這些地區的“萬人社會組織數”也達到目前上海的水平。以西藏阿里地區為例,不說整個阿里地區了,就說阿里地區一個名叫日土的縣,該縣8.3萬平方公里,全縣不到1萬人口,共有13個行政村,平均每個村的國土面積高達6384平方公里,大家知道整個上海才多大面積?整個上海市的面積是6340平方公里,也就是說上海還沒有人家日土縣的一個村子大!你把對上海的要求套到阿里頭上,公平嗎、合理嗎?

第二,管理的有效性。就是說你能不能管得好、管得住。管理學上講,任何管理都有半徑、都有幅度,超過這個度就失效或減效。要管好,你要么增加管理力量,要么增加管理手段,要么提高管理效率,但在一定時期內加人、加物不是說辦到就能辦得到的。比如東部一個經濟發達的縣級市只有一個公務員在管理社會組織,他一共管了登記的5800個、備案的8500個,兩者相加一共14000多個社會組織,我真的不知他們如何能管好?如果我們沒有配備足夠的力量,就不應該準入那么多社會組織,否則,管理只會流于形式。不出事是暫時的,出事是必然的。

第三,社會組織的效用。早在1999年中辦、國辦《關于進一步加強民間組織管理工作的通知》中就指出:“對待民間組織,不能片面追求數量,重要的看質量,看它能否發揮積極的社會作用。”從理論上講,如果社會組織主動服務國家、服務社會、服務群眾、服務行業,這樣的社會組織越多越有利于社會發展和社會和諧,反之,社會組織越多,社會震蕩就越劇烈,社會的分化和撕裂就越嚴重。

(四)關于有與無的問題

所謂“有”,就是指社會組織有業務主管單位,登記為社會組織時首先由業務主管單位拿出意見,實行業務主管單位和登記管理機關雙重負責的管理體制;所謂“無”,就是指社會組織沒有業務主管單位,登記時由民政部門履行業務主管和登記管理機關雙重責任,也就是通常意義上的直接登記。有與無是個涉及管理體制的重大問題。改革開放以來乃至20世紀90年代社會組織管理都是實行雙重管理體制,直接登記是進入21世紀以來提出的改革任務。較早提出這一任務,是2012年黨的十八屆二中全會關于機構改革的決定,201311月黨的十八屆三中全會深化改革決定又重申了這一要求:“限期實現行業協會商會與行政機關真正脫鉤,重點培育和優先發展行業協會商會類、科技類、公益慈善類、城鄉社區服務類社會組織,成立時直接依法登記。”近年來一些地方在這四類組織直接登記上走得比較快、比較遠,有的甚至已超出了這四類社會組織。中辦發46號文件認真總結了這方面的工作,用了“穩妥推進直接登記”這一提法,需要注意的是,“穩妥”前面沒有“積極”二字,不是“積極穩妥”,僅僅是“穩妥”而已。如何個穩妥法?文件除對行業協會商會沒有新規定外,其他三類社會組織直接登記的范圍都有了新的明確的界定,什么是新的明確規定?簡單地說,就是告訴了你直接登記的范圍,過去只是說,這四類組織直接登記,這次對這四類直接登記的組織作了限定,明確了范圍。如科技類直接登記的社會組織,是指在自然科學和工程技術領域內從事學術研究和交流活動的科技類社會組織;公益慈善類直接登記的社會組織,是指提供扶貧、濟困、扶老、救孤、恤病、助殘、救災、助醫、助學服務的社會組織;城鄉社區服務類直接登記的社會組織,是指為滿足城鄉社區居民生活需求,在社區內活動的社會組織,而且明確只在縣級民政部門直接登記,其他層級登記管理機關不再登記了。這四類社會組織并不是像我們有些人想象得那樣,只要沾點邊就可以直接登記。這是我們思想認識的深化,是對新經驗的總結。當然將來各方面條件好一些了,直接登記的范圍還會擴大一些,但從現在可以預見的未來看,以雙重管理體制為主將是長期的。那么,這究竟是為什么?如果從原因上看,恐怕有兩方面的原因:

一方面,從登記管理機關看,無論是登記管理機關的手段、條件,人力、人的智力和知識程度,都還難以做到大包大攬,必須把管理責任分配一些給業務主管單位。所以,從1996年中辦、國辦《關于加強社會團體和民辦非企業單位管理工作的通知》,到1999年中辦、國辦《關于進一步加強民間組織管理工作的通知》這兩個文件都規定:“業務主管單位應對民間組織的申請登記、思想政治工作、黨的建設、財務和人事、研討活動、對外交往、接受境外捐贈資助、按章程開展活動等事項切實負起責任。”“如果這方面出了問題,要追究業務主管單位主要領導的責任。”這樣的規定就壓實了業務主管單位的責任,在一定程度上減輕了登記管理機關的壓力。這次中辦發46號文件繼承了上述兩個文件的精神,并有所發展,文件指出:“實行雙重管理的社會組織的業務主管單位,要對所主管社會組織的思想政治工作、黨的建設、財務和人事管理、研討活動、對外交往、接收境外捐贈資助、按章程開展活動等事項切實負起管理責任,每年組織專項監督抽查,協助有關部門查處社會組織違法違規行為,督促指導內部管理混亂的社會組織進行整改,組織指導社會組織清算工作。”在這個問題上,我們頭腦不要理想化,隨意擴大直接登記的范圍,不讓有關部門幫助承擔管理責任,最后都弄到民政部門自己身上,你看上去很仗義、有擔當,但一旦出了事,就要問你的責,到那時,你后悔晚矣。

另一方面,從社會組織方面看,是社會組織的特殊性的原因。首先,社會組織財產所有者缺位。與企業股東不同,社會組織的理事雖然是決策者,但不是財產的所有者,承擔的是道義責任,在保全社會組織財產的動機和責任心上,絕大多數沒有企業股東對企業財產那樣強烈,所以需要外在監管力量。從目前看,社會組織出問題最多的是財務,就是錢容易出問題。實行直接登記,原來的業務主管單位轉變為行業主管部門,人家行業主管部門不參與審批了,社會組織的準入登記和日常監管的主要壓力就集中到了登記管理機關身上,如果是雙重負責體制下就不是這樣了。其次,與商事主體僅涉及特定出資人的經濟利益不同,社會組織的情況更為復雜,社會組織的設立必須要考慮發起人的代表性、政治背景、業務范圍的敏感程度甚至設立時的國內國際環境。這些僅靠登記管理機關的力量是難以考慮周全的。1999年中辦、國辦《關于進一步加強民間組織管理工作的通知》有一句話今天依然閃耀著真理的光輝:“對民間組織實行業務主管單位和登記管理機關雙重負責的管理體制”,“這一管理體制是加強民間組織管理工作的核心內容。”我們要好好體會和把握這句話的精神。

就我們目前的管理體制而言,有三種:第一種是雙重負責的登記管理體制;第二種是登記時由民政部門履行業務主管單位和登記管理機關雙重責任,也就是通常意義上的直接登記;第三種是行業協會商會與行政機關脫鉤后的管理體制。比較來比較去,我感到問題較多,管理沒有壓實,風險最大的就是第二種,即由民政部門履行業務主管單位和登記管理機關雙重責任,也就是通常意義上的直接登記。因為在第一種體制下,業務主管單位是民政部門的幫手,是民政部門的風險防范大堤;第三種體制下,黨建責任由黨建機構承擔,外事、新聞出版等都有歸口部門承擔,綜合監管也已明確各部門責任,民政部門有責任,但相對明確和有限。但第二種體制,既失去了業務主管單位的依托,又沒有進行脫鉤,責任絕大多數都壓在了民政部門身上。出路在哪里?出路有四條:一是今后四類組織實行直接登記,就要進行“五個脫鉤”意義上的直接登記;二是實行直接登記時拿不準的要多多征求有關部門意見,或召開聽證會等形式聽取專家和社會意見;三是原來存量的直接登記組織逐漸進行“五個脫鉤”的試點,把有關任務和責任轉出去(現在正在做的是行業協會商會脫鉤,還有三類組織沒有做);四是其他的一律實行雙重管理體制,沒有想好、沒有準備好后手,不要輕易開直接登記的口子。

(五)關于放與管的問題

這是管理中的一個矛盾,長期以來我國經濟社會中有一個現象叫“一管就死、一放就亂”。社會組織如何擺脫“一管就死、一放就亂”這個魔咒,從“一管就死、一放就亂”跳出來?這次中辦發46號文件提出了堅持放管并重的要求。

什么叫放管并重?我的體會就是要講兼顧、講辯證,講中庸,不走極端,不搞一頭輕一頭重,既不要放而不管,也不要管而不放。

近年來,我們在社會組織改革上按照深化行政審批改革的要求,向社會、向基層、向社會組織放了不少權:一是取消社會團體籌備成立的審批;二是取消社會團體分支機構、代表機構的設立登記、變更登記和注銷登記;三是取消基金會分支機構、代表機構的設立登記、變更登記和注銷登記;四是取消法律規定自批準之日起即具有法人資格的社會團體及其設立分支機構、代表機構備案;五是取消了全國性社會團體會費標準備案要求;六是外國商會的設立登記、變更登記和注銷登記不再由商務部進行前置審批,直接由民政部進行;七是慈善組織的登記機關下放到縣級;八是行業協會商會與行政機關脫鉤。等等。權力不會消亡,放出去的權力應當設計好放后的監管問題。

比如,取消社會團體籌備成立的審批,這個權力主要是下放給發起人,你如果沒有監管措施,是存在很大風險的,比如他以召開成立大會為名總是把自己處于“籌備”狀態,你還不能用“未經批準開展籌備”的名義取締它,這種事假如是一般性社團活動也不會有太大的危害,但如果是政治性強的活動像暗藏政黨籌備、維權組織籌備等,風險可能就大了。所以,取消社會團體籌備成立的審批后,必須強化對發起人的要求,強化社會組織發起人責任。如果沒有對發起人的要求和責任,那就是放管脫節了。中辦發46號文件對此有精彩的論述:一是要求國務院法制辦會同民政部推動將社會組織發起人的資格、人數、行為、責任等事項納入有關行政法規予以規范。二是要求發起人應當對社會組織登記材料的合法性、真實性、準確性、有效性、完整性負責,對社會組織登記之前的活動負責,主要發起人應當擔任首屆負責人。三是建立發起人不良行為記錄檔案。發起人不得以擬成立社會組織名義開展與發起無關的活動,禁止向非特定對象發布籌備和籌款信息。

再比如,取消社會團體分支機構、代表機構的設立登記、變更登記和注銷登記;取消基金會分支機構、代表機構的設立登記、變更登記和注銷登記;取消法律規定自批準之日起即具有法人資格的社會團體及其設立分支機構、代表機構備案;取消了全國性社會團體會費標準備案要求,等等,這是向社會組織放權,社會組織能不能行使好這些權力,這就需要設計出一套制度,目前從各地實踐來看,更多的是傾向加強社會組織自治自律,強化信息公開,接受社會監督,使社會組織從登記管理機關的幾雙、十幾雙眼睛的監督,變成接受全社會的監督。假如你不定期公開你的變更情況,我就把你列入異常活動名單,甚至處罰你。

又比如,慈善組織的登記管理層級下放到縣級,同時,慈善法第九十四條規定縣級以上人民政府民政部門對慈善組織、有關單位和個人進行檢查或調查時,檢查人員或者調查人員不得少于兩人。中辦發46號文件也規定,要“加強社會組織管理服務隊伍建設,配齊配強工作力量,確保事有人管、責有人負。各級民政部門特別是縣級民政部門要有專門機構和人員負責社會組織登記管理日常工作。重點加強執法隊伍建設,保障工作經費,確保服務到位、執法有力、監管有效。”如果沒有人財物配備上的跟進,這個權力放給縣級民政部門了,縣級民政部門能不能接得住這個權力就是大問號了。

放管并重最典型的例子,就是20151126日印發的中辦國辦《行業協會商會與行政機關脫鉤總體方案》(中辦發【201539號),中央和國務院領導同志反復強調“脫鉤不脫韁”“脫鉤不脫管”,為此,在中辦發【201539號文件基礎上,又制定10余件黨建、人事、綜合監管等配套政策。由于考慮周全,目前實踐推進是健康有序的。

在放和管上,各地總的把握得也不錯,我要提醒的是,個別地方有點冒,主要問題是只考慮放的一面,沒有管的一面,放考慮多一些,如何管考慮的少一些,這或多或少有隱患。要想好,謀定而后動,沒有后手的事少干點。

(六)關于內與外的問題

所謂“內”,就是社會組織的國內活動,所謂“外”,就是社會組織的境外、國外和國際活動。這個方面我們都有短板和弱項。最理想的狀態是我們的社會組織在國內作用發揮得好,國際舞臺也大顯神通。現在的問題是我們自己沒有走出去,別人對我們的滲透還很厲害。目前我們擁有國際及其涉外組織類的社會組織不到600個,占全部社會組織總量的0.1%都不到,我們社會組織在國際舞臺上的聲音很弱甚至聽不到聲音,一有什么事情只有政府一個聲音,人家往往是民間的社會組織的聲音。在當今全球治理中,有時候強制性的官方話語往往不如非官方組織或個人,后者更能起到良好的傳播效果。我們一方面要依法管理境外非政府組織的活動,該堵的堵,該規范的規范,該保護的保護,另一方面,一定要走出去,走到人家國家去,走到人家民間去,走到國際舞臺,參與國際治理,傳播中國文化,貢獻中國智慧。

我國社會組織走出去存在著缺乏專業人才、資金不足、配套規劃和政策不足等等,可喜的是,這些問題目前已引起中央重視,正在積極推進各項工作。

(七)關于網上與網下的問題

截至20156月,我國網民規模達6.68,互聯網普及率為48.8%。互聯網具有打破信息不對稱、降低交易成本、促進專業分工和提升勞動生產率的特點,已經影響和改造著我們的社會,改造著社會里多個行業。國家在推行“互聯網 ”戰略,當前大眾耳熟能詳的電子商務、互聯網金融、在線旅游、在線影視、在線教育等行業都是“互聯網 ”的杰作,傳統行業也通過 互聯網謀求新發展,比如,傳統集市 互聯網就有了淘寶,傳統百貨賣場 互聯網就有了京東,傳統銀行 互聯網就有了支付寶,傳統交通 互聯網就有了快的、滴滴,等等。互聯網發展很快,當前“互聯網 ”不僅正在被全面運用到第三產業,形成了諸如互聯網金融、互聯網交通、互聯網醫療、互聯網教育等新業態,而且正在向第一產業和第二產業滲透。工業互聯網正在從消費品工業向裝備制造和能源、新材料等領域滲透,全面推動傳統工業生產方式的轉變;農業互聯網也在從電子商務等網絡銷售環節向生產領域滲透,為農業帶來新的生機。

互聯網也在深刻改變著社會組織的生存發展環境。比如,社會組織的募捐方式越來越多是通過網絡進行,傳統的募捐方式越來越少了。社會組織不設立網站、不利用微信來公開信息、主動發聲,就顯得越來越落后了。同時,利用網絡搞違法活動甚至組黨結社等也對我們的管理提出了挑戰。現在過程監管的手段更新速度跟不上網絡技術進步的速度,很多問題難以被發現和制止,有些問題在發現的時候已經成為“過去式”,無法調查取證,這些都要求我們與時俱進,不斷破解難題。一是要培育發展一批網絡社會組織,壯大網絡領域與我們同心同德的社會力量;二是引導線下社會組織都要學習應用網絡技術;三是制定以網絡為主要方式的社會組織登記管理制度;四是要加快社會組織法人庫建設,學習應用云計算、大數據技術,用數字化、信息化、網絡化的方法加強對社會組織監督管理,做到魔高一尺、道高一丈。

除了以上七個問題之外,還有三個問題也很重要。一是“一”和“多”的問題。是“一業多會”好,還是“一業一會”好?我個人的看法是,會員制的社會組織如行業協會商會最好不要搞“一業多會”,要搞先在基層試驗。因為產業分工還不是那么細,搞“一業多會”,企業重復加入多個類似組織,會加重企業負擔,加大企業成本,還會人為制造出許多矛盾。什么可以“一業多會”?大體上財團型的組織,如基金會、社會服務機構,如果以扶貧為業的話,有多少都歡迎。二是“上”與“下”的問題。即上級登記管理機關與下級登記管理機關協調配合聯動的問題。如何全國一盤棋特別是監管上如何全國一盤棋,我們還差得很遠。三是“進”與“退”的問題。現在我們對社會組織準入關注多些,有一套較為成熟的辦法,但社會組織如何退出就差一些,研究和制度準備、實踐經驗都不夠,這在今后的實踐中要注意解決。

中國特色社會組織發展之路是中國社會組織發展唯一正確的道路,我們要堅持問題導向,堅持以正在做的事情為中心,聆聽時代聲音,在黨和政府的領導下,讓中國特色社會組織發展之路越走越寬廣。

 

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